【解释】本条是关于承包地能否收回的规定。

　　属于用益物权的土地承包经营权，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，为维护农村土地承包关系的长期稳定提供了法律保障。我国农村人多地少，大部分地区经济还比较落后，二、三产业不够发达，大多数农民一时难以实现非农就业，仍然从事农业生产。农民对土地的依赖性较强，在相当长的时期内，土地仍是农民的基本生产资料和最主要的生活保障。因此，必须保持土地承包关系的长期稳定，不得随意收回承包地。

　　本条的规定对稳定土地承包关系具有重要意义，体现了用益物权的特征。根据这一规定，除法律对承包地的收回有特别规定外，在承包期内，无论承包人发生什么样的变化，只要作为承包人的家庭还存在，发包人都不得收回承包地。比如承包人家庭中的一人或者数人死亡的；子女升学、参军或者在城市就业的；妇女结婚，在新居住地未取得承包地的；承包人在农村从事各种非农产业的；承包人进城务工的等。只要作为承包人的农户家庭没有消亡，发包人都不得收回其承包地。但因承包人死亡，承包经营的家庭消亡的，为避免已有承包地的承包人的继承人因继承而获得两份承包地，允许发包人收回承包的耕地和草地。

　　随着我国城乡经济结构的调整和城镇化的发展，农村剩余劳动力向城镇的转移会不断增加，对于承包人全家离开农村，迁人小城镇或者设区的市，转为非农业户口的，其承包地能否收回的问题，农村土地承包法区别不同的情况分别做了规定，以避免发包人随意收回承包地。

　　这里所称的“小城镇”，包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇。关于承包人全家迁人小城镇落户，其承包地能否收回的问题，中央有关文件曾指出，要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。对进镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。这是从我国当前加快小城镇健康发展的政策出发的。国家逐步制定和完善了促进小城镇健康发展的政策措施，加快了小城镇户籍管理制度的改革。为促进小城镇的健康发展，鼓励农民进入小城镇，自1997年开始试点，到2001年正式在全国推行的小城镇户籍管理制度改革，从允许一定条件的城镇暂住人口正式取得城镇户口，演变到基本解除对小城镇的迁移限制，小城镇居民基本实现了迁徙自由。从目前我国发展小城镇的政策出发，对承包人全家迁人小城镇落户的，如果允许收回其承包的土地，将会影响农民进入小城镇的积极性，使其产生后顾之忧，不利于实现我国加快城镇化进程的政策目标。

　　同时，对这一问题，还应当考虑到农民迁人小城镇后的社会保障问题。目前，我国的社会保障体系还不够健全和完善，特别是在小城镇，由于各地的社会经济发展不平衡，许多小城镇还没有建立健全社会保障体系。在这种情况下，进入小城镇落户的农民一旦失去非农职业或者生活来源，那么他在农村享有的土地承包经营权仍将是其基本的生活保障。根据我国目前小城镇的社会经济发展状况，农村土地承包法规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”

　　根据这一规定，承包人全家迁人小城镇落户的，应当按照承包人的意愿，保留其土地承包经营权，承包人可以按照农业生产季节回来耕作；也允许承包人依法将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。当然，如果承包人自愿将承包地交回发包人，也是允许的。

　　随着城市化的进程，有一部分农村剩余劳动力向设区的城市转移。目前全家进城落户的人数较少，以后随着社会经济的发展和城市户口的逐步放开会有所增加。承包人全家迁人设区的市，转为非农业户口的，他们已经不属于农村集体经济组织的成员，不宜再享有在农村作为生产生活基本保障的土地承包经营权。同时，相对于小城镇而言，在设区的市，社会保障制度比较健全，承包人即使失去了稳定的职业或者收入来源，一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社会保障。如果允许承包人保留其承包地，就会使其既享有土地承包经营权，又享有城市社会保障，有悖社会公平。此外，在设区的市，就业机会相对较多，承包人可以通过多种渠道实现非农就业，获得生活保障，其在农村享有的土地承包经营权所具有的基本生活保障的功能大大弱化。而在我国农村，由于人多地少，大部分地区存在人地矛盾。为缓解农村人地矛盾，发展农村经济，在这种情况下，承包人应当将其承包的土地交回发包人，使留在农村的农民有较多的土地耕种。因此，农村土地承包法规定：“承包期内，承包方全家迁人设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”根据这一规定，承包人全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当主动将承包的耕地和草地交回发包人，承包人不交回的，发包人可以收回承包的耕地和草地。交回的耕地和草地，应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。

　　需要说明的是，承包人应当交回的承包地仅指耕地和草地，并不包括林地，这是因为林地的承包经营与耕地、草地的承包经营相比有其特殊性。林业生产经营周期和承包期比较长，投入大，收益慢，风险大。稳定林地承包经营权，有利于调动承包人植树造林的、积极性，防止乱砍滥伐，保护生态环境。因此，对林地承包经营权不适用耕地和草地有关收回的规定，即使承包人全家迁人设区的市，转为非农业户口的，其承包的林地也不应当收回，而应当按照承包人的意愿，保留其林地承包经营权或者允许其依法进行林地承包经营权流转。

　　为鼓励农户对土地进行投入，使承包人在交回或者发包人依法收回承包地时，承包人向承包地的资产投入得到补偿，农村土地承包法规定：“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”如承包人对盐碱度较高的土地或者荒漠化的土地进行治理，使其成为较为肥沃的土地，在交回承包地时，发包人应当对承包人因治理土地而付出的投入给予相应的经济补偿。