根据行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，被告应当是作出具体行政行为的行政机关。可以成为行政诉讼的被告包括：

　　（1）国务院所属部门；

　　（2）地方各级人民政府及其所属部门；

　　（3）由法律、法规或者规章授权行使行政职权的组织；

　　（4）委托某组织行使行政职权的行政机关；

　　实际充当被告的行政机关只有两种：

　　一种做出行政处罚和其他处理决定的行政机关；另一种是经复议改变原处罚和处理决定的行政机关。应当注意的是，被告是行政机关，是个组织，而不是行政机关中的哪个人。当然，任何一个处理决定都是由行政机关中的具体人做出的，但行政机关工作人员履行职责，是以该机关名义进行的，因此，该机关对此承担责任。