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【摘 要 题】劳动争议 劳动争议处理制度自1987年恢复以来已走过了15个年头，这些年里，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的用工制度和体制发生了重大的变革，同时也触动了旧有的劳动关系，由此引发的劳动争议案件逐年呈大幅度上升趋势，劳动仲裁部门在确保改革的顺利、维护和谐的劳动关系和社会的稳定方面，发挥出不可或缺的作用。但同时，劳动争议处理制度自身存在的诸多问题。 一、现行体制方面 1.先天不足且后天营养不良 劳动争议处理体制的形成始于1987年7月31日国务院颁布的《国营企业劳动争议处理暂行规定》，（以下简称《暂行规定》），其中确定了劳动争议处理的范围、机构设置、程序等，后于1993年8月1日经修改，正式开始实施了《劳动争议处理条例》（以下简称《条例》），一直延续至今，《条例》虽较《暂行规定》有了进一步完善与发展，从内容上增加了相应的条款，如扩大了受理范围，处理劳动争议的程序更趋于规范和严谨，明确了劳动争议处理实行仲裁员、仲裁庭制度等，但仍比较原则化，不具体，不完善，有遗漏之处。例如，对仲裁委员会机构的设立、三方的组合、程序的衔接等都没有明确具体的规定，另外对于财产保全、先行给付等直接涉及或影响裁决执行的问题没有规定。同时《条例》产生在改革开放初期，仍明显带有计划经济体制的痕迹。1995年《劳动法》实施后，劳动争议处理作为一个章节以法律的形式加以确定，但也仅仅是延续了《条例》中原有的基本原则与程序，没有根本性的突破。又由于该法确立了劳动合同制度，使我国的用工制度发生了根本性的变革，随之带来了企业在管理方式上、管理手段上等诸多方面的改革。由此看来，《条例》在许多条款上，就有了与当今用工体制不相适应之处。例如，在受案范围中规定因开除、除名、辞退发生的争议，在《劳动法》实施后，企业在处理违纪职工时，原使用的上述三种方式，均可以通过解除劳动合同来完成。 2.体制不健全而形成“夹生饭” 首先劳动争议仲裁委员会的性质不明确，《条例》在第12条规定了“县、市、市辖区应当设立劳动争议仲裁委员会。”但未明确其性质及依法成立的程序，字面理解应是属于相对应的政府管理；第13条规定仲裁委员会由三方组成，《劳动法》第81条也同样作了规定“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。”简称为“三方机制”，同时《条例》第13条又规定“劳动行政主管部门的劳动争议处理机构为仲裁委员会的办事机构，负责办理仲裁委员会的日常事务。”即仲裁委的办公地点设在劳动保障行政部门内。这样的规定使人们对仲裁委的性质如雾里看花。其一，三方组成的劳动争议仲裁委，应该不具有行政执法性质，但其办事机构设立在同一级的劳动保障行政部门内，并与该部门的劳动争议业务管理机构合署办公，这样的规定必然使劳动争议仲裁委的办事机构同时成为劳动保障行政部门职能科室之一，人员、经费均随其管理；其二，仲裁委审理劳动争议所作出的裁决或调解是具有法律效力的，但又因其没有强制执行权而区别于法院的司法性质；其三，2001年10月27日新修正了《工会法》，其中明确“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”综上所述，就其劳动争议仲裁委的性质而言，因由性质各异的三方组成所以不可能属于行政部门，又因没有执行权不属司法部门，还因其部门设立在国家行政机关内，且劳动保障行政部门属于三方中的一方，不可能归属于民间组织，仲裁委究竟是何性质、行政乎？司法乎？民间乎？由于仲裁委的性质不确定，在开展工作中带来了诸多的不便，各级仲裁委是独立的机构，但没有单独的办公经费和办公场所，它是在各县、市、市辖区设立的。因其办事机构设立在劳动保障行政部门内，日常工作不受同级政府的领导与直接管理，而劳动保障行政部门又认为其隶属同级政府，只是在此办公，易使管理上区别于其他行政科室。虽规定三方组成，而实际上人员及办公经费由劳动保障行政部门一家解决，仲裁委正是在这尴尬的境地中生存了十几年，劳动保障行政部门广大干部工作在劳动争议处理的第一线，解决了上万起劳动纠纷，但劳动仲裁机构不定性，必将大大影响他的发展。“三方机制”的确立，从立法的初衷，是为了体现劳动争议处理的公平与公正，但如何将这几个性质不同、办公场所不同或者说是毫不相关的3个部门组成在一起，没有具体办法与规定；又由于办事机构的设置，工会代表、用人单位方面的代表不参与仲裁委的日常工作，必然形成劳动保障行政部门独家办案的局面，从而导致仲裁委形同虚设，三方机制难以实现。 3.程序繁琐且渠道狭窄 劳动争议的处理程序最早始于1987年《暂行规定》，1995年纳入《劳动法》中，实行“一调、一裁、二审制”，其中“一调”不是必经程序，那么一起劳动争议案，经法定程序“一裁二审”，比一般的民事诉讼多出“一裁”，依据《劳动法》与《民事诉讼法》对审理期限的规定正常情况下需11个月，特殊情况需30 个月。除此之外，这繁琐的程序中还存在着诸多问题，如“一调”既在企业内部设立调解委员会，但法律未规定此程序为劳动争议处理的必经程序，从制度上首先就忽略了调解在劳动争议处理中的重要作用。因劳动争议虽也是发生在公民与法人之间，但其争议的双方不同于一般民事纠纷的双方，虽然他们的法律地位是平等的，权利义务是对等的，但就其主体地位来讲是不同的。民事纠纷中的双方是平等的主体，而劳动争议中的双方是管理者与被管理者的关系，根据劳动关系的特性与国际惯例，解决劳资纠纷最好的办法是促使双方经调解而达成一致，而我国的法律恰恰将调解排除在劳动争议处理必经程序之外，是与劳动争议“化解在基层，解决在萌芽状态”的基本原则相悖的。 “一裁”既劳动争议仲裁，该程序被规定为处理劳动争议的必经程序，但因没有基层调解为基础，大量的劳动争议案件直接涌至各级劳动争议仲裁委的门前，而且劳动争议仲裁委自身又存在着如前所述和人员构成等诸多问题，特别是近几年，劳动争议案件的数量呈逐年高幅上升的趋势。北京市1995年受理案件1548件，到2001年共受理10647件，以年均40％的速度增长，给劳动仲裁部门带来了巨大的压力，而仲裁干部的人数几年来却没有变化，案多人少的矛盾十分突出。为了提高效率，在规定的审理期限内结案，仲裁员们已经是在超负荷工作，有的仲裁员年办案300余件，平均每天办案1.17件。这样大的案件量，是否能保证办案质量可能要打问号了。“二审”既对仲裁裁决不服的，可起诉至一审人民法院、可再上诉至二审法院作终审。且不说劳动争议仲裁委与法院在适用法律的统一性上、程序的衔接上是否规范，只需看这样冗长的程序，就有可能让用人单位与劳动者消耗多少精力与财力，又要浪费多少有限的司法资源。劳动争议大多具有 “案情简单、事实清楚、时间紧急”等特点，又多发生在工资、保险、解除劳动合同等涉及基本生存权利方面，这样繁琐的程序是不利于保护劳动者的合法权益，与《劳动法》第78条规定的解决劳动争议，应当根据合法、公正、及时处理的原则相悖的。当然，现行劳动争议处理程序的特点，在一定程度上缓解了法院的工作压力，但由于其渠道过于单一与狭窄，仲裁成了“瓶颈”，又阻碍了他的发展。 二、人员组成方面 1993年在《劳动争议仲裁委员会组织规则》中，就劳动仲裁员的任职资格作出了相应的规定。随着这十几年劳动争议处理制度的发展，办案程序越来越趋于规范化，实体裁决中涉及相关法律和法律知识的情形逐渐增多。这样，劳动仲裁员不仅需要懂得劳动政策还需具有法律专业知识，因仲裁员原多出自于劳动保障行政部门，目前这样的人为数不多。又由于体制所限，劳动仲裁员不能自成体系，其中为公务员身份的，依据《国家公务员暂行条例》，会受到公务员交流制度的约束，造成仲裁员流动大，难以建立一支稳定的专业化的队伍。同时，近几年劳动争议案件快速上升，而在增加人员编制的可能性微忽其微的情况下，（许多区县在机构改革中，仲裁部门已减员），劳动仲裁部门从改革、发展、稳定的大局出发，为及时处理日益增多的案件，只能依靠自身想办法、挖潜力来解决人员严重不足的问题。其一是发展兼职仲裁员队伍，但随之会产生新的问题，由于对兼职仲裁员的任职没有严格的、具体的要求，对其数量没有限制，有的区、县已形成了一支上百人的兼职仲裁员队伍，从而又形成了一个新的管理层面，由于处理劳动争议案件专业性强，引发出如何让兼职仲裁员参与办案，就其水平能保证办案质量等一系列亟待探讨的问题。如果全部参与办案，则形成一个“全民办案”的局面，这样可能会暂时的、局部的缓解仲裁部门的压力，但如从长计议，这种局面是否成为劳动争议处理制度的发展方向？二是从社会上招收助理仲裁员作辅助性的工作以使专职仲裁员从繁杂的事务性工作中脱身，此办法无疑可一时解决人员严重不足的问题，但因劳动仲裁委设立在行政部门内，其人员开支受地区财政的管理与控制，有的区、县由于没有开支渠道无法办理。据此，就人员问题笔者认为，既然目前劳动争议仲裁委尚属各级政府，政府的事应由政府办，劳动仲裁部门无需在劳动争议体制不健全的基础上再作畸形发展。目前人员问题和人员构成问题，已影响劳动仲裁员队伍整体素质和办案质量的提高。 三、实体裁决方面 在处理劳动争议的适用法律上，自1987年劳动争议处理体制和机构形成后的初期，在实体裁决上，可适用的法律几乎没有。行政法规有国务院颁布的《企业职工奖惩条例》及《国营企业辞退违纪职工暂行规定》。虽然1995年《劳动法》出台，但由于其原则性条款多于可操作性条款，并未解决处理劳动争议在实体裁决方面缺少法律依据的问题。此后为了弥补劳动法律的不足，原劳动部相继出台了一些部颁规章、条例等具有指导性的政策，但随着改革不断深入新的问题不断出现，这些政策性的文件已相对滞后，同时对于不同地区、不同人员，对同一问题认识和理解程度存在差异，最终导致裁决结果大相径庭。直接影响劳动仲裁的信誉及公正性、办案效率。 在法律适用上不能与法院衔接，由于劳动仲裁适用法律的范围过于狭窄，只能使用法规、政策类劳动法配套文件为依据，而这些法规、政策由于立法层次低，多不被法院所采用。法院的判决只能适用法律，在《劳动法》中没有的条款则适用民法，这就形成了劳动仲裁与法院在适用法律上的不统一，直接导致处理结果的差异。 四、相应对策 劳动争议处理体制方面存在的以上问题，应引起有关方面的重视，一定要加快劳动争议司法制度建设，从立法上对现行体制进行彻底的改革，借鉴国外的经验及遵循国际惯例，建立专业的调解机构或组织，以达到将争议“化解在基层，解决在萌芽状态”之目的；就法律程序上，实行“或裁或审”或“一裁终审”，以缩短劳动争议的处理程序，切实维护劳动关系双方的合法权益。 【原文出处】中国劳动 【原刊地名】京 【原刊期号】200302 【原刊页号】42～44 【作者简介】作者单位：北京市宣武区劳动争议仲裁委员会 |
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